Dommen i trygdeskandalen: Står arbeidslinja for fall?

Torsdag morgen skal Høyesterett behandle en av straffesakene i trygdeskandalen. Utfallet av denne saken vil få stor betydning for resten av straffesakene. Saken som skal behandles, gjelder en mann i 60-årene som var i Italia mens han fikk arbeidsavklaringspenger (AAP). I 2017 ble han dømt til 75 dagers fengsel for trygdebedrageri. Mannen oppholdt seg i utlandet uten at det var godkjent av Nav, både før og etter 2012, da EUs nye trygdeforordning ble del av norsk lov.

I fjor valgte Høyesterett å be om en rådgivende uttalelse fra Efta-domstolen for å avklare sentrale spørsmål knyttet til den norske praksisen både før og etter 2012.

Konklusjonen kom 5. mai, og den var knusende. Ifølge domstolen har det vært ulovlig å kreve at personer som mottar arbeidsavklaringspenger må søke Nav om tillatelse for å beholde trygdeytelsen når man oppholder seg i et annet EØS-land. Denne avklaringen er sentral, siden selve grunnlaget for å kreve tilbake ytelser og straffeforfølge trygdemottakere i mange saker handlet nettopp om mangel på forhåndsgodkjennelse.

Domstolen gjorde det også klart at den norske praktiseringen av trygdelovgivningen har vært i strid med EØS-reglene både før og etter 2012. Men det stoppet ikke der. Forenklet sagt ser det ut til at domstolen mener at myndighetene ikke kan kreve at de som mottar en sykdomsbasert ytelse som AAP, skal delta på arbeidsrettede tiltak og aktiviteter. Denne påstanden bryter med arbeidslinja som norske myndigheter har kjørt hardt på i årevis.

Frykter at tilliten til folketrygden undergraves

Selv om setteriksadvokaten allerede har varslet påstand om frifinnelse i den konkrete saken, er det knyttet stor spenning til behandlingen i Høyesterett. For dommen får ikke bare stor betydning for alle straffesakene, den kan også få betydning for om myndighetene i det hele tatt kan stille aktivitetskrav til mottakere av en sykdomsytelse som arbeidsavklaringspenger.

Herdis Helle, advokat i LO, skrev nylig en kommentar om denne tematikken på Rett24. Helle mener domstolens konklusjon i ytterste konsekvens kan føre til at tilliten til folketrygden undergraves. Hun mener det var overraskende at domstolen ikke tok utgangspunkt i de mye omtalte trygdeforordningene, men at konklusjonen ble forankret i et «påstått alminnelig EØS-rettslig prinsipp om at trygdeytelser skal kunne eksporteres».

– Efta-domstolen mener Norge ikke kan stille krav som gjør det vanskeligere å feriere mens man mottar trygdeytelser under sykdom. Går du på arbeidsavklaringspenger, kan ikke Nav pålegge noen å gå på kurs eller ta medisinsk behandling i Norge hvis de heller vil reise til utlandet.

Om Høyesterett konkluderer som Efta-domstolen, mener Helle det knapt vil være noe handlingsrom igjen for norske myndigheter til å stille krav til mottakere av sykdomsbaserte ytelser.

– Domstolen går her inn i politikkutviklingen og tilstår nye rettigheter med tilbakevirkende kraft. Dette har mer med et forsøk på maktanvendelse enn juss å gjøre, mener Helle.

Jussprofessor Hans Petter Graver er ikke enig med Helle.

– Nei, jeg er ikke det. Resultatet er ikke overraskende. De norske reglene og praksisen var klart i strid med retten til fri bevegelse, sier han.

– Kan få konsekvenser på sikt

Helle viser til at EUs trygderegler har blitt til etter lange politiske forhandlinger, der hovedmålsettingen har vært å finne en balanse mellom nasjonale hensyn og behovet for å sikre sosiale ordninger for arbeidstakere som krysser grensene og deres familier. Hun mener uttalelsen fra domstolen har gått altfor langt i å sette begrensninger på hvordan ulike stater innretter sine nasjonale velferdssystemer. Advokaten tror det kan få store konsekvenser om myndighetene ikke lenger kan stille krav om at man må være med på arbeidsrettet aktivitet for å motta en ytelser under sykdom.

– Det er et sterkt politisk ønske at vi skal ha universelle ytelser, at folk får kompensert sitt inntektsbortfall under sykdom. Hvis norske myndigheter ikke får mulighet til å gjøre det som må til for å unngå trygdebedrageri og legge til rette for at folk skal komme tilbake i arbeid, kan det få konsekvenser på sikt, sier hun og legger til:

– Hvis det blir full rett til trygdeeksport, tror jeg systemet blir så dyrt at det blir press om å redusere størrelsen på ytelsene. Det kan også føre til en ny debatt om karenstid og press i retning av at ytelsene skal bli behovsprøvde. Blir ytelsene for lave kan det svekke oppslutningen om folketrygden, og mange vil tenke at de er bedre tjent med å bruke private forsikringer for å sikre økonomien om man blir syk.

Dagsavisen har også spurt jussprofessor Graver om hva slags betydning dommen i Høyesterett kan få for hva slags krav norske myndigheter kan stille til personer som mottar en sykdomsbasert ytelse.

– Det kommer an på hvor langt Høyesterett går i å uttale seg ut over det som er av betydning for den aktuelle saken. Efta-domstolen går langt i å si at man ikke kan stille annet enn medisinske krav ved sykdomsrelaterte ytelser. Dette er ikke av direkte betydning for den aktuelle saken, sier Graver og legger til:

– Uansett mener jeg at domstolen misforstår den norske ordningen med arbeidsavklaringspenger, hvor reintegrering først og fremst er begrunnet i hensynet til å forhindre at en sykdomstilstand resulterer i varig uførhet. Dette har etter min mening med både individuell behandling og hensynet til den trygdedes helbred å gjøre, noe som klart er relevant ved sykdomsrelaterte ytelser. En riktig forståelse av begrunnelsen for arbeidslinja gir stort rom for å stille krav både om behandling og andre former for aktivitet som tar sikte på rehabilitering av den trygdede, eller for å gjøre vedkommende i stand til å fungere i arbeidslivet med den tilstanden han eller hun har.

Avliver Efta-domstolen arbeidslinja?

LO-advokat Helle er ikke den eneste som har satt søkelyset på denne tematikken. Før helga skrev advokatfullmektig Sigve Berg Tronsmoen et innlegg i Advokatbladet med overskriften: «I ytterste konsekvens avliver Efta-domstolen arbeidslinja».

Til Dagsavisen utdyper Tronsmoen hvorfor han mener uttalelsen fra domstolen er problematisk.

– Det ene er at Efta-domstolen synes å mene at arbeidspolitiske hensyn ikke er legitime for ytelser ved sykdom. Dette innebærer at arbeidspolitiske hensyn ikke kan begrunne at vilkårene for å motta arbeidsavklaringspenger – som etter trygdeforordningen er en ytelse ved sykdom – gjør inngrep i retten til fri bevegelighet.

– Det andre er at Efta-domstolen synes å forstå trygdeforordningen artikkel 21 slik at den oppstiller en ubetinget rett til å motta kontantytelser ved sykdom i EØS. Her er det uklart hva domstolen mener med at retten er ubetinget.

Han viser til at domstolen gir inntrykk av at samtykkekrav for utenlandsreiser og krav om at oppholdet ikke vanskeliggjør oppfølging av aktivitet, aldri kan stilles som en betingelse for å motta ytelser ved sykdom.

– Hvis vi tar Efta-domstolen på ordet, kan en mottaker av arbeidsavklaringspenger la være å følge opp aktivitetstiltak med henvisning til trygdeforordningen artikkel 21. Efta-domstolen stenger ikke med dette for at statene kan stille aktivitetskrav, men det blir valgfritt å gjennomføre tiltakene dersom vedkommende heller vil reise ut i EØS-området, sier Tronsmoen og legger til:

– Hvis vi legger til grunn at det faktisk er slik at tilpassede aktivitetstiltak øker sjansen for at en mottaker av arbeidsavklaringspenger returnerer til arbeidslivet, er det problematisk om EØS-retten skulle være i veien for dette. Et annet spørsmål er om det er slik at tilpasset aktivitet, eventuelt praktiseringen av dette kravet i dag, faktisk gjør at en mottaker av arbeidsavklaringspenger kommer tilbake i arbeid.

Hvis domstolens uttalelse skal forstås slik han har skissert, mener Tronsmoen i likhet med Helle at den går svært langt i å legge føringer på hva en ytelse ved sykdom er og skal være og hva slags vilkår norske myndigheter kan stille for å motta en slik ytelse. Han understreker samtidig at antakelig så er det heller ikke det Efta-domstolen mener.

– Efta-domstolens poeng må være å slå hardt ned på nasjonale vilkår for rett til trygdeytelsene som begrenser den frie bevegelighet. Det sentrale er at nasjonale vilkår som gjør inngrep i trygdemottakerens rett til fri bevegelighet må kunne rettferdiggjøres etter EØS-retten, sier han.

Hold deg oppdatert. Få daglig nyhetsbrev fra Dagsavisen